一、起草背景

　　一是貫徹中央要求的需要。十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護耕地是我國的基本國策。習近平總書(shū)記強調“要像保護大熊貓那樣保護耕地，嚴防死守18億畝耕地紅線(xiàn)”，黨的二十大要求“實(shí)施全面節約戰略，推進(jìn)各類(lèi)資源節約集約利用”。加強和改進(jìn)土地資源保護利用是基于我國人多地少?lài)樽鞒龅膽鹇跃駬瘢锹鋵?shí)習近平生態(tài)文明思想，深入貫徹黨的二十大精神的必然要求。

　　二是落實(shí)省委部署的需要。省委、省政府高度重視耕地保護和節約集約用地，省委書(shū)記樓陽(yáng)生、省長(cháng)王凱多次提出明確要求。今年年初，省政府將起草《關(guān)于加強和改進(jìn)土地資源保護利用推動(dòng)現代化河南建設的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）列入重大行政決策事項目錄，作為“全省城市工作暨土地保護利用工作會(huì )議”配套主文件予以印發(fā)。

　　三是解決現實(shí)問(wèn)題的需要。我省承擔著(zhù)國家糧食安全重任，保護好耕地和永久基本農田是各級黨委、政府必須擔當的政治責任。我省緊抓構建新發(fā)展格局戰略機遇、新時(shí)代推動(dòng)中部地區高質(zhì)量發(fā)展政策機遇、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展歷史機遇，錨定“兩個(gè)確保”、實(shí)施“十大戰略”，要求必須堅決破除路徑依賴(lài)、資源依賴(lài)，嚴格保護耕地，全面提高土地利用效率。

　　二、《意見(jiàn)》主要內容

　　文件共七個(gè)方面，24條具體內容。

　　（一）總體要求。包括指導思想、主要目標。闡述了面對新形勢新要求，加強和改進(jìn)土地資源保護利用的總體思路，2025年目標確定為“各級政府土地資源保護利用治理能力明顯提升，全社會(huì )耕地保護和節約集約用地意識明顯增強，增存掛鉤、批供聯(lián)動(dòng)、節約集約要素保障機制更加完善，市場(chǎng)配置資源作用更加高效，批而未供和閑置土地‘前清后增’得到根本扭轉，耕地保護面積穩中有升，單位國內生產(chǎn)總值建設用地使用面積明顯下降，統籌高水平保護與高質(zhì)量發(fā)展的土地管理制度體系基本形成”。基于省十一次黨代會(huì )提出的“到2035年人均生產(chǎn)總值達到或超過(guò)全國平均水平”，結合我省人均城鄉建設用地和人均城鎮建設用地已低于全國平均水平的現狀，設定了2035年“耕地保護面積有增加、質(zhì)量有提升，單位國內生產(chǎn)總值建設用地使用面積低于全國平均值，人均城鄉建設用地大幅降低，人均城鎮建設用地穩中有降，全面形成支撐實(shí)現‘兩個(gè)確保’奮斗目標的土地資源保護利用體系”的目標任務(wù)。

　　（二）強化規劃引領(lǐng)，保障高質(zhì)量發(fā)展空間。堅持向規劃要空間，以科學(xué)規劃引導先進(jìn)生產(chǎn)力布局，為高質(zhì)量建設現代化河南提供空間保障。以詳細規劃編制實(shí)施為抓手，為城市更新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區生活圈建設、城市品質(zhì)提升等提供政策支持。

　　在提高國土空間保障能力方面。明確要加快構建國土空間規劃體系，空間布局要向重點(diǎn)發(fā)展地區集聚，為省級以上開(kāi)發(fā)區、重要創(chuàng )新平臺、重大項目建設提供空間保障。在創(chuàng )新城鎮詳細規劃編制管理方面。提出城市更新區域可在特定情形下放寬相關(guān)指標和設施配建要求，以調動(dòng)市場(chǎng)主體積極性。針對鄭州市、洛陽(yáng)市、航空港區的“三大工程”建設，規定可因地制宜設置規劃指標、管控要求和激勵性實(shí)施措施。在嚴格規劃實(shí)施管理方面。提出實(shí)行國土空間規劃全生命周期管理，強調維護規劃權威性，不得擅自修改規劃、違規變更規劃條件，不得以其他規劃代替國土空間規劃作為各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護建設活動(dòng)的規劃審批依據。

　　（三）加強耕地保護，夯實(shí)糧食安全根基。堅持把從嚴保護耕地作為必須扛穩扛牢的政治責任，聚焦耕地“非農化”“非糧化”仍有發(fā)生的問(wèn)題，堅決落實(shí)最嚴格的耕地保護制度，多措并舉嚴守資源安全底線(xiàn)。

　　在嚴守耕地紅線(xiàn)方面。提出落實(shí)中央精神，落實(shí)耕地保護黨政同責，改革耕地占補平衡管理方式，將各類(lèi)占用耕地的行為統一納入占補平衡管理。在強化耕地用途管制方面。明確耕地利用優(yōu)先序，明確嚴禁占用永久基本農田和耕地的各種行為，對臨時(shí)取土、臨時(shí)用地占用耕地提出要求。在提升執法監管水平方面。強調健全“一網(wǎng)兩長(cháng)”制監管網(wǎng)絡(luò )，構建立體防控體系，健全“行刑銜接、行紀銜接”制度，提升土地執法效能。

　　（四）節約集約用地，推動(dòng)綠色低碳轉型發(fā)展。堅持向空間要空間，通過(guò)標準控制、多層標準廠(chǎng)房建設、低效用地再開(kāi)發(fā)、盤(pán)活利用土地和節地技術(shù)模式推廣應用，促進(jìn)土地利用效率和強度雙提升，爭取以最少的土地投入獲得最大的產(chǎn)出效益。

　　在完善規劃和用地標準體系方面。落實(shí)“標準河南”建設要求，構建國土空間規劃標準體系，構建完善土地使用標準體系。在大力推進(jìn)多層標準廠(chǎng)房建設方面。明確開(kāi)發(fā)區多層標準廠(chǎng)房的建設要求、用地容積率和建筑密度要求。在推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)方面。提出可以開(kāi)展城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)的范圍，要求開(kāi)展城市體檢評估，編制城市更新規劃，提升城市綜合承載能力。在盤(pán)活批而未供和閑置土地方面。按照全省批而未供和閑置土地盤(pán)活整治專(zhuān)項行動(dòng)要求，切實(shí)落實(shí)盤(pán)活處置任務(wù)，明確盤(pán)活批而未供和閑置土地處置的目標。在推廣節地技術(shù)和節地模式方面。支持推進(jìn)建設用地“一變三”立體開(kāi)發(fā)利用，鼓勵采空區地下空間利用，總結推廣公路節地技術(shù)，在軌道交通和交通場(chǎng)站復合利用等方面給予支持。在開(kāi)展節約集約用地監測評價(jià)方面。提出建立多層次的節約集約用地評價(jià)體系，依據評價(jià)結果實(shí)施差別化的支持和限制政策。探索開(kāi)展以市、縣級行政轄區為評價(jià)單元的整體評價(jià)，實(shí)行部門(mén)合作，運用各類(lèi)措施推動(dòng)節約用地。

　　（五）優(yōu)化土地配置，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展內生動(dòng)力。堅持向市場(chǎng)要空間，針對土地市場(chǎng)化配置機制不健全、用地審批效率仍有待提升等問(wèn)題，提出一攬子政策舉措，提升土地要素市場(chǎng)化配置水平。

　　在發(fā)揮市場(chǎng)和政府作用方面。強調要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，打通土地供需雙方信息壁壘，對全省統一的土地二級市場(chǎng)建設和政府整體調控土地市場(chǎng)提出要求。在加強產(chǎn)業(yè)用地政策支持方面。明確在符合相關(guān)要求前提下，不同產(chǎn)業(yè)用地類(lèi)型可進(jìn)行合理轉換，鼓勵探索土地混合供應政策和管理機制，鼓勵產(chǎn)業(yè)用地地價(jià)與產(chǎn)業(yè)績(jì)效掛鉤。在推進(jìn)建設用地審批提速增效方面。提出進(jìn)一步優(yōu)化審批流程和操作步驟，提升審批效率。在創(chuàng )新土地供應方式方面。鼓勵推行“帶項目”“帶方案”“帶施工圖”出讓的工業(yè)用地“標準地”出讓模式，健全建設用地市場(chǎng)供應體系，鼓勵探索土地使用權出讓預申請制度和“土地使用權+生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值”出讓形式。

　　（六）統籌城鄉用地，加快建設和美鄉村。堅持向結構要空間，統籌優(yōu)化用地結構，以解決城鄉用地結構失衡、閑置浪費、效益低下等問(wèn)題。

　　在保障鄉村振興發(fā)展空間方面。提出創(chuàng )新村莊規劃編制方式，劃定村莊建設邊界，根據村莊類(lèi)型編制實(shí)用性村莊規劃和“通則式”村莊規劃。在保障農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地方面。根據農村產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，鼓勵探索點(diǎn)狀供地和土地復合利用，明確建設用地計劃支持和設施農業(yè)用地支持政策。在推進(jìn)鄉村全域土地綜合整治方面。重申我省全域土地綜合整治主要任務(wù)內容，明確整治產(chǎn)生的各類(lèi)指標可以在全省范圍內優(yōu)先交易。

　　（七）保障措施。明確加強組織領(lǐng)導、加強審計督察執法、營(yíng)造良好氛圍等3項保障措施。

　　針對批而未供和閑置土地盤(pán)活整治、建設用地“增存掛鉤”機制、開(kāi)發(fā)區土地利用綜合評價(jià)、開(kāi)發(fā)區規劃用地標準、多層標準廠(chǎng)房規劃用地管理、全域土地綜合整治試點(diǎn)、城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)、地上地下空間開(kāi)發(fā)利用等內容，我省已經(jīng)或者將要分別制定單項文件，該《意見(jiàn)》作為節約集約用地方面的牽總文件，印發(fā)后將形成我省“1+N”節約集約用地政策體系。